RESUMO Autor sustenta que,
desde pelo menos 1995, Temer é o presidente mais eficiente na relação
com o Congresso, aprovando mais proposições a um custo relativamente
baixo. A chave está na gerência da coalizão, com uma base pouco
heterogênea ideologicamente e uma divisão de poder proporcional ao peso
de cada aliado.
O desempenho de Michel Temer (PMDB) nas suas relações com o Congresso não faz o menor sentido.
Por se tratar de figura extremamente impopular, que
chegou à Presidência após um impeachment legítimo, embora controverso, e
que vem se defrontando com inúmeras e sérias acusações de corrupção
e obstrução da justiça, o mais racional seria que os membros de sua
coalizão no mínimo inflacionassem o preço do apoio político como
consequência direta da vulnerabilidade do chefe do Executivo.
O que se observa, no entanto, é justamente o inverso.
O governo tem sido capaz de aprovar projetos difíceis
: o teto para os gastos públicos, as reformas trabalhista e do ensino
médio, a mudança do marco regulatório do petróleo e a criação de uma
nova taxa de juros para o BNDES, entre outros exemplos. Muitas dessas
propostas exigiram quórum qualificado em dois turnos de votação em cada
uma das Casas Legislativas.
Além disso, iniciativas da oposição que visam a
constranger o presidente têm sido bloqueadas no Congresso, e as duas
denúncias apresentadas pelo Ministério Público Federal foram rejeitadas.
Mais surpreendente, Temer conseguiu todas essas vitórias mantendo sua coalizão estável a um custo agregado relativamente baixo.
Como um presidente com esse perfil pode ser tão
eficiente nas suas relações com o Congresso? Como Temer pode ser tão
impopular entre os eleitores e tão popular entre os deputados e os
senadores?
A chave desse suposto enigma está na gerência da
coalizão. Temer tem-se saído incrivelmente bem numa tarefa típica de
todo presidente num sistema político multipartidário, no qual o partido
do chefe do Executivo em geral não dispõe de maioria no Legislativo.
MINORITÁRIO
A situação é diversa daquela normalmente verificada
no presidencialismo bipartidário dos Estados Unidos, onde a Casa Branca
costuma contar com apoio suficiente no Capitólio.
Tanto assim que os americanos têm um ditado que se
aplica àqueles períodos em que o governo não desfruta da maioria das
cadeiras em pelo menos uma das Casas Legislativas: "Se o contrário de
pró é contra, o contrário de progresso deve ser o Congresso".
Ou seja, de um governo dividido, intrinsecamente
minoritário, espera-se maior frequência de paralisia decisória, de
conflitos entre o Executivo e o Legislativo e, provavelmente, de
problemas de governabilidade, com o presidente sendo refém do Congresso e
impedido de realizar "progressos".
Se valesse essa interpretação aritmética para presidencialismos multipartidários, a condição de governo dividido seria observada na maior parte dos casos.
Nos 18 países latino-americanos nos quais predomina a
combinação de presidencialismo com multipartidarismo, em apenas 26% das
vezes a legenda do presidente obteve maioria de cadeiras no Congresso.
Em relação ao Brasil pós-redemocratização, isso só
ocorreu nas eleições de 1986 para a Assembleia Nacional Constituinte,
quando o PMDB de José Sarney conquistou a maioria esmagadora dos
assentos na Câmara e no Senado.
Os presidentes pós-Sarney não tiveram a mesma sorte.
Seus partidos ocuparam no máximo 20% dos lugares na Câmara e 27% no
Senado. Para governar em uma condição a princípio adversa como essa, é
preciso montar e sustentar coalizões majoritárias pós-eleitorais.
Cabe salientar que esse arranjo está longe de ser
especificidade brasileira. A rigor, dois terços das atuais democracias
são presidencialistas ou semipresidencialistas e tipicamente são
governadas por coalizões multipartidárias.
A interpretação dominante na literatura especializada que investiga o presidencialismo de coalizão
brasileiro afirma que os poderes constitucionais e de agenda delegados
ao Executivo seriam suficientes para superar os problemas inerentes da
condição de governo minoritário e para atrair partidos para a coalizão
do presidente.
Dotado desses poderes, o chefe do Executivo teria
condições de governar a um custo relativamente baixo, aprovando a sua
agenda em um ambiente previsível e de cooperação com o Legislativo.
GRÁFICO
Entretanto, nem sempre é assim. Existe grande
variação tanto na taxa de sucesso das iniciativas legislativas de
autoria do Executivo quanto nos custos que o presidente enfrenta para
aprovar essas medidas (ou bloquear ações indesejáveis da oposição). O
gráfico abaixo apresenta essa comparação para os últimos sete governos
brasileiros.
Gráfico mostra evolução dos sete últimos mandatos presidenciais Foto de: Editoria de Imagem
A
linha rosa representa a curva de tendência do custo de gerência da
coalizão dos presidentes brasileiros, enquanto os pontos rosas exprimem o
custo real mensal. A linha azul-clara remete à quantidade de propostas
legislativas de autoria do Executivo enviadas para o Congresso, e a
linha azul-escura indica quantas dessas iniciativas foram aprovadas.
Ou seja, o gráfico mostra a eficiência do presidente
na gestão de sua coalizão: um governo eficiente aprova mais proposições a
um custo relativamente baixo.
A medida do custo de gerência da coalizão, que
desenvolvi em parceria com Frederico Bertholini, é composta de três
variáveis: 1) quantidade de ministérios (e secretarias com status de
ministério) que um presidente decide ter em seu governo; 2) total de
recursos que aloca entre os ministérios (e secretarias com status de
ministério) ocupados pelos membros da coalizão; 3) montante em emendas
individuais que os parlamentares fazem ao Orçamento anual e que o
presidente executa. (Nos itens 2 e 3, os valores em reais são calculados
como proporção do PIB.)
Desses três fatores resulta um índice sintético de custos de governo (ICG)1,
que permite comparar o nível de recursos disponibilizado pelo
presidente aos membros da sua coalizão e ao seu próprio partido. Esse
índice não deve ser interpretado de forma absoluta, e sim de forma
relativa a outros governos.
Claro que outras moedas de troca podem fazer parte do
arsenal presidencial: empréstimos subsidiados de bancos públicos,
perdão seletivo de dívidas com a União, distribuição de cargos de
escalões inferiores etc.
Infelizmente, porém, elas não atendem aos critérios
de disponibilidade e periodicidade nem dispõem de série longa o
suficiente para permitir comparações entre governos.
De qualquer forma, não existe motivo para pensar que
as variáveis do ICG e as demais moedas de troca não observáveis sejam
substituídas umas pelas outras. Na verdade, elas desempenham papel
simétrico.
Essas medidas tendem a subir ou a descer juntas.
Sabe-se que ao menos duas delas —empréstimos subsidiados e programas de
refinanciamento de dívidas— foram utilizadas de forma recorde no período
de maior crescimento do ICG (final do segundo governo Lula e início do
primeiro governo Dilma).
DE FHC A DILMA
Dado que não houve mudanças efetivas nos poderes do
Executivo ao longo desses 22 anos, o que explica tamanha variação tanto
na taxa de sucesso legislativo do presidente quanto no custo de
governabilidade?
O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso
(PSDB), por exemplo, foi caracterizado por um custo total relativamente
baixo (média de 36 pontos). Interessante notar que os custos de FHC com o
seu próprio partido foram inferiores ao somatório de custos com as
demais siglas da coalizão (média de 40% e 60%, respectivamente).
No segundo mandato do tucano, houve um aumento
expressivo dos custos totais de governo (média de 59,5 pontos), que
passaram a se concentrar mais no próprio PSDB (55%) do que nos demais
parceiros de coalizão (45%).
No governo Lula (PT), os custos totais de governo
aumentaram ainda mais (média de 90,6 pontos) e o partido do presidente
passou a ser destinatário de 69% dos recursos.
Padrão semelhante se reproduziu no segundo mandato de
Lula. Os custos totais ainda aumentaram um pouco (média de 95,2
pontos), sobretudo a partir da metade do período, devido a uma ampliação
dos custos com as outras siglas da coalizão, embora o PT tenha
continuado a receber a maior fatia (60%).
A primeira gestão de Dilma Rousseff (PT) apresentou
pequena queda nos custos totais de governo (média de 88,1 pontos), com
sensível aproximação entre as proporções dos recursos destinados ao PT
(51%) e aos aliados (49%).
No curto segundo mandato de Dilma, os custos totais
de governabilidade declinaram consideravelmente (média de 58 pontos),
alcançando o mesmo patamar do segundo termo de FHC. Contudo, o PT voltou
a ser recompensado de forma desproporcional em relação aos outros
parceiros da coalizão (56% e 44%, respectivamente).
Apesar do aumento dos custos de gerência da coalizão
durante as administrações petistas, a capacidade de aprovação de
iniciativas legislativas de seus presidentes declinou sensivelmente,
especialmente a partir do começo do segundo governo Lula e no final do
primeiro mandato de Dilma.
TEMER
Com o impeachment de Dilma e a ascensão de Temer, os
custos da governabilidade despencaram e alcançaram os níveis mais baixos
da série histórica (média de 15,4 pontos). Além disso, houve uma
inversão radical na sua composição, com 70% dos recursos distribuídos
entre parceiros da coalizão e 30% direcionados ao PMDB.
Nota-se ainda o aumento do número de propostas
legislativas de autoria do Executivo, inclusive reformas
constitucionais, a indicar que o presidente recuperou o poder de agenda
no Congresso. Por fim, a taxa de sucesso dessas iniciativas cresceu
consideravelmente.
Isto é, como o gráfico indica, o governo Temer tem
sido mais eficiente que seus predecessores, com aumento do apoio
legislativo obtido a um custo relativamente baixo.
Dito de outro modo, Temer tem sido mais feliz que
seus antecessores ao perseguir o objetivo de todo presidente na
administração de um governo racional: maximizar o apoio político com o
menor custo possível.
Num ambiente multipartidário, os riscos de conflitos
entre o Executivo e o Legislativo podem ser multiplicados ou reduzidos
de acordo com as escolhas que o presidente faz para gerenciar sua
coalizão.
Portanto, ao definir quantos e quais partidos
integrarão sua base, o chefe do Executivo precisa levar em conta a
preferência ideológica desses parceiros, determinar a quantidade de
poder e de recursos que serão compartilhados entre eles e, finalmente,
analisar se a preferência da sua coalizão espelha a preferência do
Congresso.
Essas escolhas são muito importantes, pois elas têm
consequências decisivas para a capacidade de governo de um presidente e
para a qualidade de suas relações com o Legislativo.
Quanto maior o número de partidos na base, quanto
maior a heterogeneidade ideológica entre eles, quanto menor a
proporcionalidade na alocação de recursos (políticos e monetários) e
quanto maior a diferença entre as preferências da coalizão e as do
plenário do Congresso, maiores serão as dificuldades de coordenação dos
aliados e, por consequência, maiores os custos de governabilidade.
Entretanto, quero destacar que o equilíbrio em uma
coalizão não é estático. Pode variar diante de choques externos ou
internos (crise econômica, escândalo de corrupção etc.) e quando os
membros da coalizão (presidente e partidos) decidem renegociar a aliança
à luz de novas condições (uma sigla passou a ser mais importante ou o
presidente se fragilizou, por exemplo).
Modificados os termos da negociação, o governo precisa alcançar novo equilíbrio, o que engendra uma nova matriz de custos.
DIFERENÇAS
Quando se analisam esses fatores, ficam evidentes as disparidades das escolhas de montagem e gerência de alianças.
FHC, por exemplo, montou uma coalizão com um número baixo de parceiros (média de 4 e 4,6 siglas).
A heterogeneidade ideológica de seus governos foi
muito parecida e relativamente baixa, 31 e 30,5 pontos, respectivamente
—cálculo feito a partir dos dados de ideologia partidária propostos por
Timothy Power e Cesar Zucco (2012), através de pesquisa de opinião com
os próprios legisladores.
Com a chegada do PT ao poder, especialmente no
primeiro mandato de Lula, a heterogeneidade ideológica da coalizão
governista aumenta bastante, alcançando o patamar de 48 pontos, na
média. Particularmente nos seus primeiros meses de governo, a base
aliada atingiu o pico de diversidade ideológica na série, com 54 pontos.
No segundo mandato do petista, o valor médio da
heterogeneidade da coalizão caiu um pouco, mas ainda permaneceu
comparativamente muito alto, 42 pontos. O número de siglas na base
governista também era elevado (média de 7,7 e 9,1 partidos no primeiro e
segundo governos, respectivamente).
Dilma também montou coalizões com um grande número de
legendas (média de 7,8 e 7,9 partidos). No primeiro mandato, a
heterogeneidade média da base voltou a subir para 45,5 pontos,
demonstrando mais uma vez a dificuldade do PT de montar alianças
congruentes com seu perfil ideológico.
Após sua reeleição, com uma estratégia clara de
sobrevivência política, Dilma reduziu bastante a heterogeneidade média
de sua coalizão, mas ainda assim para um nível elevado (quase 37,7
pontos).
Temer, por sua vez, lidando com a maior fragmentação
partidária da história do presidencialismo brasileiro, montou uma
coalizão com o maior número de aliados (dez). Ainda assim, tem
conseguido gerenciar a coalizão ideologicamente menos heterogênea da
série, apenas 27,1 pontos na média.
Essa constatação empírica joga por terra a
pressuposição de que fragmentação partidária necessariamente leva
presidentes a gerenciar coalizões ideologicamente heterogêneas ou mais
caras.
DIVISÃO DE PODER
Com relação à concentração de poder, ela foi medida
pelo índice de coalescência, consagrado na literatura (Octavio Amorim
Neto, 2006), que mede o grau de proporcionalidade entre o gasto com os
partidos e o peso de cada um deles na coalizão —quanto mais próximo de
cem, mais proporcional é a divisão de poder.
Temer, além de reduzir o número de ministérios,
decidiu compartilhar muitos espaços com os aliados. Essa estratégia
levou sua coalizão a apresentar o nível mais alto de proporcionalidade
da série (média de 80,4 pontos).
As gestões do PT, em contraste, tiveram tendência de baixo compartilhamento de poder com aliados.
Lula, em seu primeiro mandato, alocou 21 (60%) dos
seus 35 ministérios para membros do próprio PT, que ocupava 18% das
cadeiras na Câmara. O PMDB, que detinha 15% de cadeiras na Câmara,
recebeu dois ministérios (6%). Consequentemente, a proporcionalidade de
sua coalizão foi relativamente mais baixa (média de 65,5 pontos).
No segundo mandato, Lula melhorou a proporcionalidade
da coalizão (média de 69,1 pontos), mas o índice de coalescência ainda
ficou abaixo do registrado nos governos FHC (média de 71,4 e 73,8).
Dilma manteve prática muito parecida com o padrão
monopolista do governo Lula, com 46% dos ministérios distribuídos para o
PT no primeiro mandato, partido que ocupava 17% de cadeiras na Câmara. A
proporcionalidade de sua coalizão ficou em torno de 68,9 pontos.
No seu segundo mandato, fez um esforço considerável
de compartilhamento de poder com os aliados, alcançando média de 75,6
pontos.
A decisão de Dilma de montar coalizões menos
heterogêneas e menos monopolistas proporcionou uma redução em seus
custos de gerência. É possível, porém, que esse esforço tenha ocorrido
tardiamente, pois não foram efetivos para evitar a quebra da coalizão e
barrar seu impeachment.
E mesmo que do ponto de vista aritmético coalizões
petistas tenham sido majoritárias, suas preferências ideológicas, na
média, ficavam distantes das preferências do plenário. A exceção ficou
por conta do segundo mandato de Dilma, quando, numa tentativa quase
desesperada de sobrevivência, aproximou-se da mediana do plenário.
FHC e Temer, por outro lado, montaram coalizões que, na média, espelharam as preferências ideológicas do plenário.
Os impactos das escolhas na gerência da coalizão vão
além dos custos da governabilidade. A depender das circunstâncias, eles
podem afetar a dinâmica do Congresso e ajudar a determinar o resultado
da eleição para a presidência da Câmara, por exemplo, peça-chave no
controle da agenda legislativa.
JOGAR O JOGO
Com frequência, o papel relevante de Eduardo Cunha
(PMDB-RJ) no impeachment de Dilma é tomado como elemento exógeno, como
se sua ascensão repentina fosse obra do imponderável. Essa perspectiva,
no entanto, desconsidera como e por que ele chegou ao comando da Câmara.
A emergência e a atuação de Cunha resultaram das
escolhas de gerência de coalizão do PT, e não de disfuncionalidades do
presidencialismo de coalizão ou de idiossincrasias da personalidade do
ex-deputado.
Não fosse a estratégia monopolista de gestão da base
aliada e a tentativa petista de desidratar o PMDB, talvez a eleição para
a presidência da Câmara tivesse desfecho diferente.
Para um parceiro político que já não vinha sendo
recompensado de acordo com o seu peso no Congresso durante todos os
governos petistas, a quebra da coalizão parecia uma questão de tempo e
de oportunidade. O acúmulo de animosidades era evidente.
Naturalmente, a exposição de contas secretas de Cunha, feita no bojo da Lava Jato,
abalou o equilíbrio da coalizão. O preço que ele cobrou pela sua
proteção se tornou proibitivo para o governo e para o PT, mesmo diante
dos riscos de que o então presidente da Câmara desse sequência aos
sucessivos pedidos de impeachment.
O jogo, assim, adquiriu uma dimensão de sobrevivência
individual, e as promessas do governo de salvar Cunha da cassação
deixaram de ser críveis: desde o julgamento do mensalão pelo Supremo Tribunal Federal, os órgãos de controle saíram do controle dos políticos.
Diante de sucessivos mal-entendidos, insatisfações
pelas promessas não cumpridas e pelo acesso reduzido a poder e a
recursos controlados desproporcionalmente pelo PT, os aliados começaram a
construir alternativas para aumentar o seu poder de barganha nas
negociações e tentar reequilibrar a distribuição de poder e recursos.
Em presidencialismos multipartidários, portanto, o
presidente precisa saber manusear as ferramentas de manutenção e
gerência de sua coalizão se quiser ser efetivo no Legislativo a um custo
de governabilidade relativamente baixo.
Além do mais, o Executivo não pode ignorar as
preferências do Congresso se desejar terminar o seu mandato, mesmo que
isso implique perdas de sua popularidade e/ou ajustes momentâneos de sua
preferência política.
Numa inversão do ditado americano sobre o governo
paralisado, diante de uma ineficiente gerência de coalizão, o contrário
do "progresso" deixa de ser o Congresso e passa a ser o próprio
presidente.
1 As três
séries foram normalizadas para serem comparadas, isto é, foram
reescritas com média zero e desvio padrão unitário. Além disso, o ICG
foi obtido a partir de um modelo de análise fatorial de série temporal.
Para maiores informações sobre o cálculo, ver Frederico Bertholini e
Carlos Pereira, "Pagando o Preço de Governar: Custos de Gerência de
Coalizão no Presidencialismo Brasileiro", Revista de Administração
Pública, vol. 51, nº 4, págs. 528-550, 2017, disponível aqui.
CARLOS PEREIRA,
53, doutor em ciência política pela New School University, é professor
da Fundação Getulio Vargas (FGV) e professor visitante na Universidade
Stanford.
JOÃO MONTANARO, 21, é quadrinista.
Nenhum comentário :
Postar um comentário